KINH NGHIỆM TRIỂN KHAI CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ RỪNG Ở PHILIPPINES 29/12/2020

TS. Trần Thị Tuyết

Viện Địa lí nhân văn

1. Đặt vấn đề

   Chính sách quản lý rừng giữ vai trò cần thiết trong tiến trình hướng đến mục tiêu bảo đảm an ninh môi trường, tạo nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội, duy trì đa dạng sinh học và hỗ trợ môi trường sống trên cơ sở phân quyền quản lý; được xem là công cụ thu hút tất cả các thành phần trong xã hội tham gia vào quản lý rừng, góp phần hạn chế các tác động tiêu cực, tăng cường chất lượng tài nguyên rừng và giảm tải cho lực lượng quản lý Nhà nước, đồng thời từng bước cải thiện sinh kế dân cư.

        Philippines – đầu thế kỷ XX, từ một trong số 18 quốc gia có tỷ lệ đa dạng sinh học cao trên toàn cầu với chỉ số 0,786 (21 triệu ha rừng), lớn thứ ba trong số các quốc gia Đông Nam Á và Nam Á. Đến cuối thế kỷ XX, Philippine đã suy giảm nghiêm trọng diện tích rừng tự nhiên, chỉ còn chưa đến 5 triệu ha, dẫn đến gia tăng các nguy cơ thảm họa tự nhiên, như: lũ quét và hạn hán. Từ những năm 1980, Philippines là một trong những điểm nóng về suy giảm đa dạng sinh học mà nguyên nhân chính là khai thác quá mức, quản trị yếu kém, các chính sách chưa hợp lý dẫn đến tăng chuyển đổi đất lâm nghiệp. Để giải quyết tình trạng này, Chính phủ và các tổ chức quốc tế đã nỗ lực thực thi nhiều chính sách, giải pháp khác nhau để hồi phục rừng, kết hợp với bảo đảm ổn định, từng bước cải thiện sinh kế dân cư sống dựa chủ yếu vào rừng.

2. Một số chính sách bảo vệ, phát triển rừng đang triển khai ở Philippines

        Chính sách về sở hữu và quyền hữu: Theo Hiến pháp năm 1987 (Điều XII, Phần 2), tất cả đất đai thuộc phạm vi công cộng, gọi là đất công thuộc sở hữu của Nhà nước, được phân loại thành đất nông nghiệp, lâm nghiệp, vườn quốc gia hoặc đất khoáng sản (Hiến pháp 1987, Điều XII, Phần 3) [6]. Nhà nước quản lý 28% diện tích đất rừng, chủ yếu là diện tích đất rừng đặc dụng, các vườn quốc gia, rừng phòng hộ đầu nguồn; 33% diện tích do cộng đồng quản lý.

        Kể từ năm 1987, Nhà nước đã ban hành các khung pháp lý, thể chế khác nhau để quản lý tài nguyên thiên nhiên bền vững. Đây là cơ sở để hướng dẫn và chỉ đạo các cơ quan quản lý trong việc lập kế hoạch, phân bổ, điều tiết, giám sát và quản lý rừng và đất lâm nghiệp. Một số văn bản pháp lý có liên quan, bao gồm [2,3]: Đạo luật các khu vực được bảo vệ tích hợp quốc gia năm 1991; Sắc lệnh 263, năm 1995, cung cấp cơ sở pháp lý cho quản lý rừng dựa vào cộng đồng; Đạo luật về quyền của người dân bản địa năm 1997; Đạo luật nước sạch năm 2004; Sắc lệnh 318, năm 2004, thúc đẩy quản lý rừng bền vững (SFM), xóa đói giảm nghèo và an ninh lương thực ở các cộng đồng; Các quyết định hành pháp hoặc tuyên bố của tổng thống dành một số khu rừng và đất rừng nhất định để bảo vệ rừng đầu nguồn, bảo tồn đa dạng sinh học, nghiên cứu và du lịch sinh thái, bảo vệ các khu vực và công trình địa nhiệt, hoặc thành lập các khu công nghiệp và kinh tế; Bộ luật chính quyền địa phương.

        Chính sách giao đất rừng

        Các phương pháp giao đất rừng được triển khai thông qua thiết kế, hệ thống quy hoạch và giám sát cụ thể theo danh mục áp dụng cho các loại hình sở hữu hoặc phân bổ được lựa chọn trên cơ sở định hướng khai thác, sử dụng, bảo tồn. Tuy nhiên, có một thực tế tại Philippines:  Các quy định chính sách về giao đất rừng cho khu vực tư nhân thường không ổn định, phụ thuộc vào lãnh đạo cơ quan quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi trường (DENR - Department of Environment and Natural Resources)  [1, 2, 8] với những cơ chế khuyến khích và hạn chế về tiếp cận gỗ tự nhiên ở các khu vực được thuê, ưu đãi thuế và yêu cầu kỹ thuật khác nhau. Chính sự không ổn định của chính sách lâm nghiệp đối với khu vực tư nhân; cùng với các quy định nghiêm ngặt trong khai thác gỗ từ rừng tự nhiên, chưa kèm theo các hỗ trợ đã gây nhiều khó khăn trong công tác quản lý đất lâm nghiệp, không khuyến khích đầu tư vào trồng rừng; dẫn đến hệ quả thiếu nguồn nguyên liệu để sản xuất, phải nhập khẩu gỗ và các sản phẩm gỗ phục vụ cho các nhu cầu trong nước; do, khu vực tư nhân chỉ sở hữu 12% tổng diện tích đất lâm nghiệp nhưng là khu vực chủ yếu cung cấp nguyên liệu phục vụ ngành chế biến gỗ và các sản phẩm gỗ. Ngoài ra, sự thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình, đặc biệt là phân bổ nguồn lực quốc gia và địa phương để thực hiện quản lý rừng ở các khu vực được bảo vệ và sự tham gia của các bên liên quan cấp địa phương trong việc cấp quyền sử dụng tài nguyên khác nhau trên đất lâm nghiệp. Các chiến lược xóa đói giảm nghèo và mở rộng cơ hội sinh kế cho các cộng đồng trong khu bảo tồn đầu nguồn nhìn chung không có hiệu quả. Cách tiếp cận của bảo vệ, cấm và trừng phạt giáo dục không hiệu quả vì hầu hết các lưu vực sông cung cấp nhiều lợi ích hơn cho các cộng đồng ngoài địa điểm [3,7].

        Trước bối cảnh đối mặt với các thách thức trên, Chính phủ đã ban hành các chính sách hài hòa hơn giữa các mục tiêu và đối tượng sở hữu. Cụ thể: Chính sách giao đất rừng cho các tổ chức, cá nhân quản lý đi kèm với các chính sách hỗ trợ nhằm bảo vệ đa dạng sinh học, dự trữ đầu nguồn gắn kết với ổn định sinh kế của người dân sống phụ thuộc vào rừng trên cơ sở thay đổi cách tiếp cận trong quản lý, chuyển từ: “bảo vệ, cấm và phạt” sang “bảo vệ, tham gia và lợi ích”, đồng thời chuyển các nguồn lực tài nguyên thiên nhiên sang các nhóm cộng đồng, cá nhân quản lý nhằm thúc đẩy sự tham gia của xã hội và xóa đói giảm nghèo [2] theo nguyên tắc “Thúc đẩy công bằng xã hội thông qua dân chủ hóa tiếp cận và hưởng dụng rừng; xóa đói giảm nghèo trên cơ sở các nguồn sinh kế dựa vào rừng, qua đó tạo tính bền vững của tài nguyên rừng cho thế hệ hiện tại và tương lai” [9]. Các cộng đồng dân cư được hỗ trợ, đào tạo, đầu tư ban đầu vào phát triển sinh kế tạo điều kiện ổn định thu nhập; ngược lại cộng đồng và doanh nghiệp phải thực hiện các nghĩa vụ bảo vệ, quản lý đất rừng. Mục tiêu của chiến lược giao đất lâm nghiệp cho cộng đồng nhằm thực hiện chiến lược công bằng xã hội và lâm nghiệp bền vững. Chiến lược quy định các cộng đồng lâm nghiệp, gồm: người di cư vùng cao và người bản địa – được xem là người quản lý tài nguyên hợp pháp của rừng quốc gia với cơ chế hợp pháp hóa quyền tiếp cận và sử dụng tài nguyên thông qua 2 công cụ: (i) Giấy chứng nhận tài sản của tổ tiên (Certificate of Ancestral Domain Claim) hợp pháp hóa cho người bản địa, cộng đồng được phép quản lý, phát triển, bảo vệ và hưởng lợi từ lãnh thổ và tài nguyên đất rừng; (ii) Thỏa thuận quản lý rừng dựa vào cộng đồng (Community-based Forest Management Agreement) hợp pháp hóa các quyền của cộng đồng đối với rừng và đất rừng hiện đang quản lý và sinh kế phụ thuộc chủ yếu vào diện tích và tài nguyên từ rừng; các cơ chế rừng cộng đồng có thể giải quyết ít nhất 60.000 việc làm toàn thời gian [2, 5, 3, 7].

        Kết hợp với việc thực thi Chương trình Phủ xanh Quốc gia (National Greening Programe) nhằm mục tiêu phục hồi rừng đến năm 2028, trong đó giai đoạn 2011-2017 đã trồng trên 1,8 triệu ha đất lâm nghiệp, tạo 4,02 triệu việc làm. Đến năm 2017, gần 90% diện tích đất lâm nghiệp đã được giao cho các tổ chức, cá nhân quản lý theo các hợp đồng và giấy chứng nhận sở hữu (14,2 triệu ha); diện tích đất lâm nghiệp có rừng che phủ đạt trên 7 triệu ha, trong đó, diện tích rừng làm chức năng phòng hộ - dự trữ đầu nguồn chiếm 38,1% (2.675.687 ha) [4, 7].

Bảng 1. Tiềm năng của từng loại đất lâm nghiệp để cung cấp sinh kế và doanh nghiệp cộng đồng ở cấp địa phương [2]

Phân loại giao đất lâm nghiệp

Tiềm năng tạo việc làm

Tiềm năng tạo ra các doanh nghiệp cộng đồng

Nhận xét

1. Giao đất cho các khu vực được phòng hộ và dự trữ đầu nguồn

Tương đối thấp từ khai thác rừng

Thấp đến Trung bình từ việc tự làm trong các lĩnh vực dịch vụ, ví dụ: hướng dẫn du lịch, nông lâm kết hợp trong các khu vực đa dụng và vùng đệm

Tương đối cao từ nỗ lực phục hồi và phát triển

Thấp đến Trung bình tùy thuộc vào cơ hội cho các cơ sở du lịch sinh thái thuộc sở hữu cộng đồng

Các nỗ lực phục hồi và phát triển rừng phụ thuộc vào tài chính của chính phủ hoặc các hợp đồng kinh doanh trong các vùng đệm đa dụng

2. Giao đất cho các đơn vị chính quyền địa phương

Tương đối Cao nếu các hoạt động nông lâm kết hợp và phát triển rừng được hỗ trợ

Thấp đến Trung bình nếu có cơ hội hợp đồng kinh doanh với khu vực tư nhân

Cao với sự hỗ trợ ban đầu để phát triển cơ sở hạ tầng cho các doanh nghiệp cộng đồng trong các hệ thống sản xuất nông lâm kết hợp hoặc có giá trị cao

Đơn vị chính quyền địa phương linh hoạt hơn trong việc phân bổ các nguồn tài chính để hỗ trợ cơ sở hạ tầng xã hội, dịch vụ khuyến nông và thành lập doanh nghiệp cộng đồng

3. Giao đất cho cộng đồng

Tương đối Cao nếu cộng đồng có quyền sử dụng tài nguyên từ rừng tự nhiên và rừng trồng; thấp nếu không có quyền

Cơ hội từ Thấp đến Trung bình từ nông lâm kết hợp và trang trại trồng cây nếu quyền sở hữu cá nhân và hệ thống tiết kiệm và tín dụng được thiết lập hoặc phát triển

Tương đối Thấp trừ khi có các khoản tài trợ hoặc lợi nhuận từ các khoản thu từ quyền sử dụng tài nguyên

Cao nếu hệ thống tiết kiệm và tín dụng có chức năng với thành viên rộng rãi từ cộng đồng

Phụ thuộc rất nhiều vào các khoản tài trợ, trợ cấp và thu nhập từ quyền sử dụng tài nguyên

4. Giao đất cho khu vực tư nhân

Tương đối Cao từ các hoạt động chế biền và phát triển rừng

Cao nếu hệ thống tiết kiệm và tín dụng cho các thành viên cộng đồng được thành lập và hoạt động

Phụ thuộc rất nhiều vào sự ổn định và dự đoán của môi trường kinh doanh, kết hợp với chi phí tài chính, thị trường và đất rừng phù hợp để phát triển

 

3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

        Cần có chính sách tổng thể, mang tính hài hòa giữa các khu vực sở hữu, sử dụng rừng; nhất là cải thiện môi trường đầu tư hỗ trợ cho phát triển rừng trồng kết hợp tăng nguồn nguyên liệu gỗ tại chỗ, hạn chế khai thác gỗ bất hợp pháp và ổn định, cải thiện sinh kế người dân thông qua tăng nguồn thu nhập từ các hoạt động lâm nghiệp.

        Tăng tính minh bạch và giải trình trong triển khai các chính sách phát triển rừng. Tăng tính ổn định của các chính sách phát triển rừng, nhất là khu vực tư nhân để họ yên tâm đầu tư, cải thiện rừng.

        Thiết kế chính sách và thực thi chính sách phải dựa trên cơ sở nguồn lực hỗ trợ, năng lực của chủ sở hữu, nhất là ổn định sinh kế dân cư; kết hợp với ý chí chính trị để hỗ trọ mục tiêu quản lý rừng. Cần tập trung, kiên trì và sẵn sàng lựa chọn, quyết định và hành động theo các lựa chọn và khuyến nghị phù hợp để biến tầm nhìn quản lý rừng bền vững thành hiện thực theo con đường phân cấp quản trị và hợp tác với các bên liên quan khác nhau. Quản lý rừng được cải thiện ở Philippines sẽ mang lại cả lợi ích cá nhân và công cộng, bất kể chủ sở hữu và chủ sở hữu phân bổ là ai.

Tài liệu tham khảo

1. Angeles, L. (2004). Encouraging the development of and attracting investments in tree plantations: a brief. Technical Report submitted to the EcoGov 1 Project. Quezon City, Philippines

2. Ernesto S. Guiang and Gem Castillo (2005). Trends in forest ownership, forest resources tenure and institutional arrangements in the philippines: are they contributing to better   orest management and poverty reduction?, Prepared for FAO as one of a series of country-specific case studies from Asia

3. Forest Management Bureau (2016). Philippine master plan for climate resilient forestry development, Manila

4. Forest Management Bureau of Republic of the Philippines (2018). 2017 Philippine Forestry Statistics. http://forestry.denr.gov.ph/index.php/statistics/philippines-forestry-statistics

5. J.M.Pulhin (2010). The Evolution of Community Forestry, SFFG 201: Learning Guide No. 1, 1st Sem, AY 2009-2010 – J. M. Pulhin

6. Republic of the Philippines (1987). The 1987 Constitution of the Republic of the Philippines, Manila.

7. Sanny N. D., Arvie J.A. (2018). Forest protection in the Philippines, Discussion Paper Series, No. 2018-53, Philippine Institute for Development Studies

8. Tesoro, F. (2005). An urgent need for a road map to forest management and renewal. Paper presented at the Philippine Forestry Development Forum on 2 to 3 June 2005, Manila, ADB.

9. The Republic of the Philippines  (1982) Letter of Instruction No. 1260  on consolidated the CTF, FOM and FAR into one comprehensive programme entitled the Integrated Social Forestry Programme (ISFP).